Il referendum sulla separazione delle carriere dei magistrati, previsto per il 22 e il 23 marzo, ha riaperto una domanda che torna spesso nel dibattito pubblico: perché in alcuni referendum esiste il quorum e in altri no? La risposta sta nel modo in cui la Costituzione italiana distingue tra due strumenti molto diversi tra loro: il referendum abrogativo e quello costituzionale confermativo. Anche se entrambi prevedono il voto diretto dei cittadini, il loro ruolo nel sistema istituzionale non è lo stesso e questo spiega perché le regole che li governano siano differenti.
Il quorum nei referendum abrogativi
I referendum abrogativi – come quelli che si sono svolti lo scorso giugno su lavoro e cittadinanza – sono disciplinati dall’articolo 75 della Costituzione. Questa norma stabilisce che l’esito della consultazione è valido soltanto se alle urne partecipa la maggioranza degli aventi diritto al voto. In altre parole, perché il risultato abbia effetto deve votare almeno il 50 per cento più uno degli elettori.
La presenza di questa soglia non è casuale. Il referendum abrogativo consente infatti ai cittadini di cancellare una legge approvata dal Parlamento. Proprio per evitare che una norma possa essere eliminata da una minoranza organizzata approfittando di una bassa affluenza, i costituenti decisero di introdurre il quorum come forma di garanzia. L’obiettivo era tutelare la volontà espressa dall’assemblea eletta e impedire che poche decine di migliaia di votanti potessero ribaltare decisioni prese dai rappresentanti dei cittadini.
Il referendum abrogativo è quindi uno strumento molto potente di democrazia diretta. Come ha spiegato al sito Pagella Politica Alfonso Celotto, professore di Diritto costituzionale all’Università Roma Tre, proprio per questo motivo l’Assemblea costituente stabilì due soglie a tutela del sistema: da una parte la raccolta di almeno 500 mila firme necessarie per chiedere il referendum e dall’altra il quorum da raggiungere nel momento del voto.
Il meccanismo dei referendum costituzionali
Diverso è invece il caso dei referendum costituzionali confermativi, regolati dall’articolo 138 della Costituzione. Qui la consultazione popolare non serve a eliminare una legge esistente, ma arriva alla fine di un processo legislativo già completato dal Parlamento.
Per modificare la Costituzione, infatti, è necessario che lo stesso testo venga approvato due volte sia dalla Camera sia dal Senato. Tra la prima e la seconda votazione devono trascorrere almeno tre mesi. Se nella seconda approvazione la riforma non ottiene il voto favorevole dei due terzi dei parlamentari di entrambe le Camere, allora può essere richiesto un referendum confermativo.
In questa situazione il referendum non introduce la riforma, ma si limita a confermarla oppure a respingerla. La richiesta può arrivare da un quinto dei membri di una delle due Camere, da cinque consigli regionali o da 500 mila elettori. Nel caso della riforma sulla separazione delle carriere dei magistrati, la richiesta di referendum è stata presentata da parlamentari sia della maggioranza sia dell’opposizione.
In sostanza, il referendum costituzionale rappresenta una sorta di verifica finale affidata ai cittadini. Non è un’iniziativa popolare per cambiare direttamente la Costituzione, ma un controllo sul lavoro già svolto dal Parlamento. È proprio questa posizione “a valle” del processo legislativo che spiega perché non sia previsto alcun quorum.
Le origini della scelta nella Costituente
La distinzione tra questi due tipi di referendum nasce nei lavori dell’Assemblea costituente, che tra il giugno 1946 e il dicembre 1947 scrisse la Costituzione italiana.
Fin dall’inizio i costituenti concordarono sulla necessità di una Costituzione “rigida”, cioè modificabile solo con una procedura più complessa rispetto a quella delle leggi ordinarie. Restava però da definire quale dovesse essere il ruolo dei cittadini e delle istituzioni politiche nel processo di revisione.
Il socialista Paolo Rossi, relatore sulla revisione costituzionale, avanzò inizialmente una proposta radicale: ogni modifica della Costituzione avrebbe dovuto comportare automaticamente lo scioglimento del Parlamento e nuove elezioni. Solo il Parlamento appena eletto avrebbe potuto approvare la revisione. L’idea trovò alcuni sostenitori, tra cui Luigi Einaudi, futuro presidente della Repubblica, ma suscitò anche diverse perplessità.
Altri membri dell’Assemblea preferivano un sistema più stabile, basato su una procedura parlamentare rafforzata. Secondo questa impostazione la riforma avrebbe dovuto essere approvata con una maggioranza qualificata – ad esempio i due terzi o i tre quinti dei parlamentari – e poi sottoposta obbligatoriamente a referendum popolare.
Dopo un lungo confronto, il 16 gennaio 1947 l’Assemblea approvò la proposta elaborata da Tomaso Perassi, esponente del Partito Repubblicano Italiano. Il modello scelto è quello ancora in vigore: doppia approvazione da parte di Camera e Senato e referendum solo se nella seconda votazione non viene raggiunta la maggioranza dei due terzi.
La logica era quella di trovare un punto di equilibrio. Se una riforma ottiene un consenso molto ampio in Parlamento, si presume che sia già sufficientemente condivisa. Se invece il sostegno è più limitato, allora è opportuno lasciare ai cittadini la possibilità di esprimersi direttamente.
Ottant’anni dopo: un contesto cambiato
A distanza di quasi ottant’anni, il contesto politico e istituzionale è molto diverso da quello immaginato dai costituenti. Secondo Celotto, dalle parole pronunciate da Paolo Rossi nel 1947 emerge che l’ipotesi di modificare spesso la Costituzione veniva considerata piuttosto improbabile. Il referendum confermativo era quindi visto come un’eventualità rara, perché per arrivare al voto dovevano verificarsi due condizioni: l’assenza della maggioranza dei due terzi in Parlamento e la richiesta formale da parte di uno dei soggetti autorizzati.
All’epoca, inoltre, i costituenti erano abituati a livelli di partecipazione elettorale molto alti. Il precedente più vicino era il referendum istituzionale del 1946, che sancì il passaggio dalla monarchia alla Repubblica con un’affluenza vicina al 90 per cento. In quel contesto molti ritenevano che, se gli italiani fossero stati chiamati a votare su un tema importante come la Costituzione, si sarebbero comunque presentati in massa alle urne.
Negli ultimi decenni però le riforme costituzionali sono diventate più frequenti e spesso occupano una posizione centrale nei programmi di governo. Negli ultimi venticinque anni si sono svolti quattro referendum costituzionali, l’ultimo nel 2020 sul taglio del numero dei parlamentari. A breve gli elettori saranno chiamati a esprimersi anche sulla separazione delle carriere dei magistrati.
Parallelamente il Parlamento sta esaminando un’altra riforma di grande rilievo, quella del cosiddetto “premierato”, che introdurrebbe l’elezione diretta del presidente del Consiglio. Se il testo venisse approvato, è molto probabile che anche questa modifica venga sottoposta a referendum confermativo.
Nel frattempo è cambiato anche il livello di partecipazione politica. Diverse consultazioni recenti mostrano una tendenza al calo dell’affluenza: le elezioni regionali in Veneto, Campania e Puglia hanno registrato percentuali inferiori al 50 per cento. Anche i referendum riflettono questa dinamica. Nel 2020, per esempio, la consultazione sul taglio dei parlamentari ha visto votare il 54 per cento degli aventi diritto, mentre i referendum abrogativi su cittadinanza e lavoro si sono fermati intorno al 30 per cento.
Perché nei referendum costituzionali non c’è il quorum
In sintesi, nel sistema italiano la decisione di partenza spetta sempre al Parlamento, che rappresenta la volontà degli elettori attraverso i loro rappresentanti. Quando si propone di cancellare una legge già in vigore, la Costituzione richiede che dietro questa scelta ci sia una partecipazione significativa di cittadini. È per questo motivo che i referendum abrogativi prevedono il quorum.
Il referendum costituzionale segue invece una logica diversa. La riforma è già stata discussa e approvata due volte da Camera e Senato attraverso una procedura più severa rispetto a quella ordinaria. Il voto dei cittadini arriva solo alla fine del processo come controllo esterno e non come alternativa alla decisione parlamentare.
Proprio perché non serve a eliminare una legge esistente ma a confermare o respingere una modifica già approvata, la Costituzione non prevede alcuna soglia minima di partecipazione. Questo significa che il risultato sarà valido qualunque sia il numero di elettori che si presenteranno alle urne.
Con l’avvicinarsi della data del referendum sulla separazione delle carriere dei magistrati, dunque, una cosa è certa: a differenza dei referendum abrogativi, non sarà necessario che voti almeno il 50 per cento più uno degli aventi diritto. L’esito della consultazione sarà valido indipendentemente dall’affluenza.
